備審案例 地方物業(yè)管理?xiàng)l例限制業(yè)主共同管理權(quán)的有關(guān)規(guī)定
全人常法工委明德公法
2023年08月16日 08:02北京
〔文章來源〕中國人大網(wǎng)2023年1月13日。
關(guān)于地方物業(yè)管理?xiàng)l例限制業(yè)主共同管理權(quán)有關(guān)規(guī)定的審查研究案例
一、案例基本情況
2020年5月十三屆全國人大三次會(huì)議審議通過《中華人民共和國民法典》，2021年1月1日起正式實(shí)施。此后，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)收到公民、組織提出的地方物業(yè)管理?xiàng)l例關(guān)于限制業(yè)主共同管理權(quán)有關(guān)規(guī)定與《中華人民共和國民法典》關(guān)于建筑物區(qū)分所有權(quán)有關(guān)規(guī)定不一致的審查建議43件，其中，針對(duì)“業(yè)主不按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)不得參選業(yè)主委員會(huì)成員”相關(guān)規(guī)定提出的審查建議37件，涉及13件地方物業(yè)管理?xiàng)l例；針對(duì)“業(yè)主有拒付物業(yè)服務(wù)費(fèi)、公共水電分?jǐn)傎M(fèi)和不交存物業(yè)維修資金等不履行業(yè)主義務(wù)行為的，業(yè)主大會(huì)可以在管理規(guī)約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則中對(duì)其參加業(yè)主大會(huì)、行使投票權(quán)等共同管理權(quán)的行使進(jìn)行限制”相關(guān)規(guī)定提出的審查建議8件，涉及3件地方物業(yè)管理?xiàng)l例。在司法部移送法制工作委員會(huì)審查研究的可能存在問題的地方性法規(guī)中，有2件法規(guī)涉及上述情況。
經(jīng)梳理，發(fā)現(xiàn)問題主要集中在以下方面：對(duì)未按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)、專項(xiàng)維修資金等未履行業(yè)主義務(wù)的業(yè)主，地方物業(yè)管理?xiàng)l例能否直接剝奪其業(yè)主委員會(huì)參選資格，或?qū)ζ鋮⒓訕I(yè)主大會(huì)、行使投票權(quán)等共同管理權(quán)的行使作出引導(dǎo)性限制規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2022年8月，全國134件現(xiàn)行有效的地方物業(yè)管理?xiàng)l例中，有49件對(duì)業(yè)主參選業(yè)主委員會(huì)、參加業(yè)主大會(huì)、行使投票權(quán)等共同管理權(quán)的行使作了上述限制性規(guī)定，其中涉及省（自治區(qū)、直轄市）法規(guī)11件、設(shè)區(qū)的市法規(guī)35件、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)2件、單行條例1件。
二、審查研究工作情況
全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)依據(jù)《中華人民共和國立法法》第九十九條、第一百條以及《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的有關(guān)規(guī)定，就地方物業(yè)管理?xiàng)l例相關(guān)規(guī)定制定背景和主要考慮征求制定機(jī)關(guān)意見，就相關(guān)民事爭議和司法審判實(shí)踐情況征求最高人民法院意見，就相關(guān)規(guī)定是否與國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》相一致征求司法部意見，并就有關(guān)問題召開座談會(huì)，聽取司法部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、民政部等相關(guān)部門意見。
研究中了解到，制定機(jī)關(guān)對(duì)上述問題存在不同認(rèn)識(shí)。有制定機(jī)關(guān)提出，共同管理權(quán)基于建筑物區(qū)分所有權(quán)產(chǎn)生，是法律賦予業(yè)主的基本民事權(quán)益，業(yè)主不按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)可以追究其違約責(zé)任，也可以通過要求行為人停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等方式解決，不宜限制其投票權(quán)等共同管理權(quán)，相關(guān)規(guī)定應(yīng)予修改。也有制定機(jī)關(guān)提出，對(duì)業(yè)主不按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)、專項(xiàng)維修資金等不履行業(yè)主義務(wù)的行為作出直接限制其業(yè)主委員會(huì)成員參選資格的規(guī)定，或作出業(yè)主大會(huì)可以通過管理規(guī)約、議事規(guī)則限制其參加業(yè)主大會(huì)、行使投票權(quán)的引導(dǎo)性規(guī)定，體現(xiàn)了法律上的權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，不存在與《中華人民共和國民法典》、國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》不一致的問題。
有部門提出，國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》十六條第二款規(guī)定，“業(yè)主委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)由熱心公益事業(yè)、責(zé)任心強(qiáng)、具有一定組織能力的業(yè)主擔(dān)任”，該規(guī)定未對(duì)參選業(yè)主委員會(huì)的業(yè)主資格作出限制，地方物業(yè)管理?xiàng)l例將“按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用”作為業(yè)主參選業(yè)主委員會(huì)成員的必要條件，與國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》不一致。有的地方物業(yè)管理?xiàng)l例對(duì)業(yè)主投票權(quán)等共同管理權(quán)的行使作出引導(dǎo)性限制規(guī)定，不符合法治要求和全過程人民民主理念。
有部門提出，管理規(guī)約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則可以對(duì)業(yè)主的共同管理權(quán)作細(xì)化規(guī)定，但不宜對(duì)業(yè)主基本民事權(quán)利如投票權(quán)進(jìn)行限制。有部門規(guī)范性文件關(guān)于“業(yè)主拒付物業(yè)服務(wù)費(fèi)，不繳存專項(xiàng)維修資金以及實(shí)施其他損害業(yè)主共同權(quán)益行為的，業(yè)主大會(huì)可以在管理規(guī)約和業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則中對(duì)其共同管理權(quán)的行使予以限制”的規(guī)定，已不符合實(shí)踐需要，面臨修改調(diào)整，地方不宜參考借鑒。
有司法審判機(jī)關(guān)提出，司法實(shí)踐中，因業(yè)主未按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)、專項(xiàng)維修資金被限制物業(yè)管理表決權(quán)等引發(fā)的案件較多，通常是因業(yè)主大會(huì)通過的管理規(guī)約或業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則對(duì)業(yè)主的共同管理權(quán)進(jìn)行限制。其中有的案件，業(yè)主直接請求撤銷管理規(guī)約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則中限制業(yè)主行使共同管理權(quán)的相關(guān)條款；有的案件，業(yè)主基于表決程序違法請求撤銷業(yè)主大會(huì)決議。總的來說，對(duì)未按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)、專項(xiàng)維修資金等費(fèi)用的業(yè)主，不應(yīng)限制其業(yè)主委員會(huì)參選資格、業(yè)主大會(huì)參會(huì)權(quán)和表決權(quán)等共同管理權(quán)的行使。
三、審查研究意見
綜合各方面意見，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)審查研究認(rèn)為，地方物業(yè)管理?xiàng)l例關(guān)于限制業(yè)主共同管理權(quán)的有關(guān)規(guī)定，一定程度上反映了地方社區(qū)管理的現(xiàn)實(shí)需求，但在對(duì)公民的民事權(quán)利作出限制時(shí)，應(yīng)遵循立法權(quán)限，厘清法律關(guān)系，與《中華人民共和國民法典》、國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定和精神保持一致。
首先，從業(yè)主共同管理權(quán)的性質(zhì)上看，業(yè)主共同管理權(quán)基于民事物權(quán)制度產(chǎn)生，是建筑物區(qū)分所有權(quán)的組成部分，除法律規(guī)定、國家
首先，從業(yè)主共同管理權(quán)的性質(zhì)上看，業(yè)主共同管理權(quán)基于民事物權(quán)制度產(chǎn)生，是建筑物區(qū)分所有權(quán)的組成部分，除法律規(guī)定、國家公共利益需要或所有權(quán)人基于自己的意思表示加以限制外，任何組織和個(gè)人不得限制。《中華人民共和國民法典》第二百零七條規(guī)定，物權(quán)受法律平等保護(hù)，任何組織或者個(gè)人不得侵犯；第二百七十一條規(guī)定，業(yè)主對(duì)建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對(duì)專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利；第二百七十八條規(guī)定，選舉業(yè)主委員會(huì)或者更換業(yè)主委員會(huì)成員、使用或籌集建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金等事項(xiàng)由業(yè)主依照法定表決程序共同決定。據(jù)此，業(yè)主委員會(huì)參選資格、業(yè)主大會(huì)參會(huì)權(quán)及表決權(quán)等業(yè)主共同管理權(quán)是建筑物區(qū)分所有權(quán)的組成部分，所有權(quán)是絕對(duì)權(quán)，效力及于任何人，除法律規(guī)定、國家公共利益需要或所有權(quán)人基于自己的意思表示加以限制外，任何組織和個(gè)人不得限制或剝奪。
其次，從民事法律關(guān)系的角度看，業(yè)主不按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)、專項(xiàng)維修資金等未履行業(yè)主義務(wù)的行為可能涉及民事違約責(zé)任與侵害物權(quán)的侵權(quán)責(zé)任等，可通過追究其相應(yīng)合同責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任，或適用物權(quán)保護(hù)方式等途徑實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，不宜一概限制或剝奪其所有權(quán)。一方面，以限制所有權(quán)的方式保障物業(yè)服務(wù)合同的履行，或以業(yè)主物業(yè)服務(wù)合同義務(wù)的履行與否作為業(yè)主行使所有權(quán)的前提，一定程度混淆了物權(quán)關(guān)系與合同關(guān)系，不符合《中華人民共和國民法典》的基本原則和法治精神。另一方面，對(duì)所有未按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)的業(yè)主一概限制或剝奪其共同管理權(quán)，不符合《中華人民共和國民法典》關(guān)于合同履行、物權(quán)救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)合同相對(duì)性原則，業(yè)主按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)的義務(wù)與物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照合同約定提供服務(wù)的義務(wù)相對(duì)應(yīng)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)未按約定提供服務(wù)，業(yè)主可以按照合同約定的情形依法行使先履行抗辯權(quán)或同時(shí)履行抗辯權(quán)等維護(hù)自身合法權(quán)益，也可以通過行使共同管理權(quán)調(diào)整物業(yè)服務(wù)合同實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。如果將按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)等作為業(yè)主參選業(yè)主委員會(huì)等行使共同管理權(quán)的前提條件，將一定程度限制業(yè)主通過意思自治實(shí)現(xiàn)自我救濟(jì)的途徑，不符合《中華人民共和國民法典》相關(guān)規(guī)定的立法原意。
第三，從立法權(quán)限上看，地方物業(yè)管理?xiàng)l例可以按照《中華人民共和國民法典》的有關(guān)規(guī)定對(duì)業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)成立的具體條件和程序作出規(guī)定，但無權(quán)設(shè)立、變更或消滅業(yè)主參選業(yè)主委員會(huì)資格、業(yè)主大會(huì)參會(huì)權(quán)和投票權(quán)等基于所有權(quán)產(chǎn)生的共同管理權(quán)。《中華人民共和國立法法》第八條規(guī)定，民事基本制度由法律規(guī)定。《中華人民共和國民法典》第二百七十七條規(guī)定，業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)成立的具體條件和程序，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。這里的“業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)成立的具體條件和程序”，主要指業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)成立的人數(shù)、客觀條件、選舉程序和方式等，不包括業(yè)主參選業(yè)主委員會(huì)的法定資格以及參加業(yè)主大會(huì)、行使投票權(quán)的法定權(quán)利。《中華人民共和國民法典》第二百八十條第一款規(guī)定，業(yè)主大會(huì)或者業(yè)主委員會(huì)的決定，對(duì)業(yè)主具有法律約束力。這里的“決定”指的是業(yè)主按照法定程序通過業(yè)主大會(huì)作出的關(guān)于《中華人民共和國民法典》第二百七十八條規(guī)定的業(yè)主共同決定事項(xiàng)的決定，其中沒有限制和剝奪業(yè)主共有管理權(quán)的事項(xiàng)。據(jù)此，地方物業(yè)管理?xiàng)l例作出直接限制業(yè)主委員會(huì)參選資格的規(guī)定，或?qū)I(yè)主大會(huì)通過管理規(guī)約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則限制業(yè)主的業(yè)主大會(huì)參會(huì)權(quán)、投票權(quán)等共同管理權(quán)的行使作出引導(dǎo)性規(guī)定，沒有上位法依據(jù)，超越了立法權(quán)限。
綜上所述，部分地方物業(yè)管理?xiàng)l例未加區(qū)分地將業(yè)主未按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)、專項(xiàng)維修資金等不履行業(yè)主義務(wù)行為與業(yè)主共同管理權(quán)掛鉤，不適當(dāng)?shù)叵拗屏藰I(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)，超越了立法權(quán)限，混淆了物權(quán)關(guān)系與合同關(guān)系，與《中華人民共和國民法典》、國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定不符，應(yīng)予以糾正。此前，全國人大常委會(huì)組織開展了《中華人民共和國民法典》涉及法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件專項(xiàng)清理工作，地方人大及有關(guān)方面應(yīng)結(jié)合清理工作，對(duì)涉及上述問題的內(nèi)容進(jìn)行梳理研究，及時(shí)修改完善相關(guān)規(guī)定，并在以后相關(guān)立法工作中注意把握。
目前江蘇省人大已要求修改，此類文件不合理部分應(yīng)與暫停執(zhí)行
例如
2022《蘇州市住宅物業(yè)管理?xiàng)l例》
昆山市2017年《關(guān)于加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)監(jiān)督若干意見（試行）》
昆山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局2023版《業(yè)主大會(huì)（業(yè)主委員會(huì)）規(guī)范化建設(shè)指導(dǎo)手冊》
