備審案例 地方物業管理條例限制業主共同管理權的有關規定
全人常法工委明德公法
2023年08月16日 08:02北京
〔文章來源〕中國人大網2023年1月13日。
關于地方物業管理條例限制業主共同管理權有關規定的審查研究案例
一、案例基本情況
2020年5月十三屆全國人大三次會議審議通過《中華人民共和國民法典》，2021年1月1日起正式實施。此后，全國人大常委會法制工作委員會收到公民、組織提出的地方物業管理條例關于限制業主共同管理權有關規定與《中華人民共和國民法典》關于建筑物區分所有權有關規定不一致的審查建議43件，其中，針對“業主不按時交納物業服務費不得參選業主委員會成員”相關規定提出的審查建議37件，涉及13件地方物業管理條例；針對“業主有拒付物業服務費、公共水電分攤費和不交存物業維修資金等不履行業主義務行為的，業主大會可以在管理規約、業主大會議事規則中對其參加業主大會、行使投票權等共同管理權的行使進行限制”相關規定提出的審查建議8件，涉及3件地方物業管理條例。在司法部移送法制工作委員會審查研究的可能存在問題的地方性法規中，有2件法規涉及上述情況。
經梳理，發現問題主要集中在以下方面：對未按時交納物業服務費、專項維修資金等未履行業主義務的業主，地方物業管理條例能否直接剝奪其業主委員會參選資格，或對其參加業主大會、行使投票權等共同管理權的行使作出引導性限制規定。據不完全統計，截至2022年8月，全國134件現行有效的地方物業管理條例中，有49件對業主參選業主委員會、參加業主大會、行使投票權等共同管理權的行使作了上述限制性規定，其中涉及省（自治區、直轄市）法規11件、設區的市法規35件、經濟特區法規2件、單行條例1件。
二、審查研究工作情況
全國人大常委會法制工作委員會依據《中華人民共和國立法法》第九十九條、第一百條以及《法規、司法解釋備案審查工作辦法》的有關規定，就地方物業管理條例相關規定制定背景和主要考慮征求制定機關意見，就相關民事爭議和司法審判實踐情況征求最高人民法院意見，就相關規定是否與國務院《物業管理條例》相一致征求司法部意見，并就有關問題召開座談會，聽取司法部、住房和城鄉建設部、民政部等相關部門意見。
研究中了解到，制定機關對上述問題存在不同認識。有制定機關提出，共同管理權基于建筑物區分所有權產生，是法律賦予業主的基本民事權益，業主不按時交納物業服務費，物業服務企業可以追究其違約責任，也可以通過要求行為人停止侵害、排除妨礙、消除危險等方式解決，不宜限制其投票權等共同管理權，相關規定應予修改。也有制定機關提出，對業主不按時交納物業服務費、專項維修資金等不履行業主義務的行為作出直接限制其業主委員會成員參選資格的規定，或作出業主大會可以通過管理規約、議事規則限制其參加業主大會、行使投票權的引導性規定，體現了法律上的權利義務對等原則，不存在與《中華人民共和國民法典》、國務院《物業管理條例》不一致的問題。
有部門提出，國務院《物業管理條例》十六條第二款規定，“業主委員會委員應當由熱心公益事業、責任心強、具有一定組織能力的業主擔任”，該規定未對參選業主委員會的業主資格作出限制，地方物業管理條例將“按時交納物業服務費等相關費用”作為業主參選業主委員會成員的必要條件，與國務院《物業管理條例》不一致。有的地方物業管理條例對業主投票權等共同管理權的行使作出引導性限制規定，不符合法治要求和全過程人民民主理念。
有部門提出，管理規約、業主大會議事規則可以對業主的共同管理權作細化規定，但不宜對業主基本民事權利如投票權進行限制。有部門規范性文件關于“業主拒付物業服務費，不繳存專項維修資金以及實施其他損害業主共同權益行為的，業主大會可以在管理規約和業主大會議事規則中對其共同管理權的行使予以限制”的規定，已不符合實踐需要，面臨修改調整，地方不宜參考借鑒。
有司法審判機關提出，司法實踐中，因業主未按時交納物業服務費、專項維修資金被限制物業管理表決權等引發的案件較多，通常是因業主大會通過的管理規約或業主大會議事規則對業主的共同管理權進行限制。其中有的案件，業主直接請求撤銷管理規約、業主大會議事規則中限制業主行使共同管理權的相關條款；有的案件，業主基于表決程序違法請求撤銷業主大會決議。總的來說，對未按時交納物業服務費、專項維修資金等費用的業主，不應限制其業主委員會參選資格、業主大會參會權和表決權等共同管理權的行使。
三、審查研究意見
綜合各方面意見，全國人大常委會法制工作委員會審查研究認為，地方物業管理條例關于限制業主共同管理權的有關規定，一定程度上反映了地方社區管理的現實需求，但在對公民的民事權利作出限制時，應遵循立法權限，厘清法律關系，與《中華人民共和國民法典》、國務院《物業管理條例》的相關規定和精神保持一致。
首先，從業主共同管理權的性質上看，業主共同管理權基于民事物權制度產生，是建筑物區分所有權的組成部分，除法律規定、國家
首先，從業主共同管理權的性質上看，業主共同管理權基于民事物權制度產生，是建筑物區分所有權的組成部分，除法律規定、國家公共利益需要或所有權人基于自己的意思表示加以限制外，任何組織和個人不得限制。《中華人民共和國民法典》第二百零七條規定，物權受法律平等保護，任何組織或者個人不得侵犯；第二百七十一條規定，業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利；第二百七十八條規定，選舉業主委員會或者更換業主委員會成員、使用或籌集建筑物及其附屬設施的維修資金等事項由業主依照法定表決程序共同決定。據此，業主委員會參選資格、業主大會參會權及表決權等業主共同管理權是建筑物區分所有權的組成部分，所有權是絕對權，效力及于任何人，除法律規定、國家公共利益需要或所有權人基于自己的意思表示加以限制外，任何組織和個人不得限制或剝奪。
其次，從民事法律關系的角度看，業主不按時交納物業服務費、專項維修資金等未履行業主義務的行為可能涉及民事違約責任與侵害物權的侵權責任等，可通過追究其相應合同責任、侵權責任，或適用物權保護方式等途徑實現權利救濟，不宜一概限制或剝奪其所有權。一方面，以限制所有權的方式保障物業服務合同的履行，或以業主物業服務合同義務的履行與否作為業主行使所有權的前提，一定程度混淆了物權關系與合同關系，不符合《中華人民共和國民法典》的基本原則和法治精神。另一方面，對所有未按時交納物業服務費的業主一概限制或剝奪其共同管理權，不符合《中華人民共和國民法典》關于合同履行、物權救濟的相關規定。根據合同相對性原則，業主按時交納物業服務費的義務與物業服務企業按照合同約定提供服務的義務相對應，物業服務企業未按約定提供服務，業主可以按照合同約定的情形依法行使先履行抗辯權或同時履行抗辯權等維護自身合法權益，也可以通過行使共同管理權調整物業服務合同實現權利救濟。如果將按時交納物業服務費等作為業主參選業主委員會等行使共同管理權的前提條件，將一定程度限制業主通過意思自治實現自我救濟的途徑，不符合《中華人民共和國民法典》相關規定的立法原意。
第三，從立法權限上看，地方物業管理條例可以按照《中華人民共和國民法典》的有關規定對業主大會、業主委員會成立的具體條件和程序作出規定，但無權設立、變更或消滅業主參選業主委員會資格、業主大會參會權和投票權等基于所有權產生的共同管理權。《中華人民共和國立法法》第八條規定，民事基本制度由法律規定。《中華人民共和國民法典》第二百七十七條規定，業主大會、業主委員會成立的具體條件和程序，依照法律、法規的規定。這里的“業主大會、業主委員會成立的具體條件和程序”，主要指業主大會、業主委員會成立的人數、客觀條件、選舉程序和方式等，不包括業主參選業主委員會的法定資格以及參加業主大會、行使投票權的法定權利。《中華人民共和國民法典》第二百八十條第一款規定，業主大會或者業主委員會的決定，對業主具有法律約束力。這里的“決定”指的是業主按照法定程序通過業主大會作出的關于《中華人民共和國民法典》第二百七十八條規定的業主共同決定事項的決定，其中沒有限制和剝奪業主共有管理權的事項。據此，地方物業管理條例作出直接限制業主委員會參選資格的規定，或對業主大會通過管理規約、業主大會議事規則限制業主的業主大會參會權、投票權等共同管理權的行使作出引導性規定，沒有上位法依據，超越了立法權限。
綜上所述，部分地方物業管理條例未加區分地將業主未按時交納物業服務費、專項維修資金等不履行業主義務行為與業主共同管理權掛鉤，不適當地限制了業主的建筑物區分所有權，超越了立法權限，混淆了物權關系與合同關系，與《中華人民共和國民法典》、國務院《物業管理條例》的有關規定不符，應予以糾正。此前，全國人大常委會組織開展了《中華人民共和國民法典》涉及法規、規章、司法解釋等規范性文件專項清理工作，地方人大及有關方面應結合清理工作，對涉及上述問題的內容進行梳理研究，及時修改完善相關規定，并在以后相關立法工作中注意把握。
目前江蘇省人大已要求修改，此類文件不合理部分應與暫停執行
例如
2022《蘇州市住宅物業管理條例》
昆山市2017年《關于加強業主委員會監督若干意見（試行）》
昆山市住房和城鄉建設局2023版《業主大會（業主委員會）規范化建設指導手冊》
