備審案例 地方物業(yè)管理條例限制業(yè)主共同管理權(quán)的有關(guān)規(guī)定
全人常法工委明德公法
2023年08月16日 08:02北京
〔文章來源〕中國人大網(wǎng)2023年1月13日。
關(guān)于地方物業(yè)管理條例限制業(yè)主共同管理權(quán)有關(guān)規(guī)定的審查研究案例
一、案例基本情況
2020年5月十三屆全國人大三次會議審議通過《中華人民共和國民法典》，2021年1月1日起正式實施。此后，全國人大常委會法制工作委員會收到公民、組織提出的地方物業(yè)管理條例關(guān)于限制業(yè)主共同管理權(quán)有關(guān)規(guī)定與《中華人民共和國民法典》關(guān)于建筑物區(qū)分所有權(quán)有關(guān)規(guī)定不一致的審查建議43件，其中，針對“業(yè)主不按時交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)不得參選業(yè)主委員會成員”相關(guān)規(guī)定提出的審查建議37件，涉及13件地方物業(yè)管理條例；針對“業(yè)主有拒付物業(yè)服務(wù)費(fèi)、公共水電分?jǐn)傎M(fèi)和不交存物業(yè)維修資金等不履行業(yè)主義務(wù)行為的，業(yè)主大會可以在管理規(guī)約、業(yè)主大會議事規(guī)則中對其參加業(yè)主大會、行使投票權(quán)等共同管理權(quán)的行使進(jìn)行限制”相關(guān)規(guī)定提出的審查建議8件，涉及3件地方物業(yè)管理條例。在司法部移送法制工作委員會審查研究的可能存在問題的地方性法規(guī)中，有2件法規(guī)涉及上述情況。
經(jīng)梳理，發(fā)現(xiàn)問題主要集中在以下方面：對未按時交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)、專項維修資金等未履行業(yè)主義務(wù)的業(yè)主，地方物業(yè)管理條例能否直接剝奪其業(yè)主委員會參選資格，或?qū)ζ鋮⒓訕I(yè)主大會、行使投票權(quán)等共同管理權(quán)的行使作出引導(dǎo)性限制規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2022年8月，全國134件現(xiàn)行有效的地方物業(yè)管理條例中，有49件對業(yè)主參選業(yè)主委員會、參加業(yè)主大會、行使投票權(quán)等共同管理權(quán)的行使作了上述限制性規(guī)定，其中涉及省（自治區(qū)、直轄市）法規(guī)11件、設(shè)區(qū)的市法規(guī)35件、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)2件、單行條例1件。
二、審查研究工作情況
全國人大常委會法制工作委員會依據(jù)《中華人民共和國立法法》第九十九條、第一百條以及《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的有關(guān)規(guī)定，就地方物業(yè)管理條例相關(guān)規(guī)定制定背景和主要考慮征求制定機(jī)關(guān)意見，就相關(guān)民事爭議和司法審判實踐情況征求最高人民法院意見，就相關(guān)規(guī)定是否與國務(wù)院《物業(yè)管理條例》相一致征求司法部意見，并就有關(guān)問題召開座談會，聽取司法部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、民政部等相關(guān)部門意見。
研究中了解到，制定機(jī)關(guān)對上述問題存在不同認(rèn)識。有制定機(jī)關(guān)提出，共同管理權(quán)基于建筑物區(qū)分所有權(quán)產(chǎn)生，是法律賦予業(yè)主的基本民事權(quán)益，業(yè)主不按時交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)可以追究其違約責(zé)任，也可以通過要求行為人停止侵害、排除妨礙、消除危險等方式解決，不宜限制其投票權(quán)等共同管理權(quán)，相關(guān)規(guī)定應(yīng)予修改。也有制定機(jī)關(guān)提出，對業(yè)主不按時交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)、專項維修資金等不履行業(yè)主義務(wù)的行為作出直接限制其業(yè)主委員會成員參選資格的規(guī)定，或作出業(yè)主大會可以通過管理規(guī)約、議事規(guī)則限制其參加業(yè)主大會、行使投票權(quán)的引導(dǎo)性規(guī)定，體現(xiàn)了法律上的權(quán)利義務(wù)對等原則，不存在與《中華人民共和國民法典》、國務(wù)院《物業(yè)管理條例》不一致的問題。
有部門提出，國務(wù)院《物業(yè)管理條例》十六條第二款規(guī)定，“業(yè)主委員會委員應(yīng)當(dāng)由熱心公益事業(yè)、責(zé)任心強(qiáng)、具有一定組織能力的業(yè)主擔(dān)任”，該規(guī)定未對參選業(yè)主委員會的業(yè)主資格作出限制，地方物業(yè)管理條例將“按時交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用”作為業(yè)主參選業(yè)主委員會成員的必要條件，與國務(wù)院《物業(yè)管理條例》不一致。有的地方物業(yè)管理條例對業(yè)主投票權(quán)等共同管理權(quán)的行使作出引導(dǎo)性限制規(guī)定，不符合法治要求和全過程人民民主理念。
有部門提出，管理規(guī)約、業(yè)主大會議事規(guī)則可以對業(yè)主的共同管理權(quán)作細(xì)化規(guī)定，但不宜對業(yè)主基本民事權(quán)利如投票權(quán)進(jìn)行限制。有部門規(guī)范性文件關(guān)于“業(yè)主拒付物業(yè)服務(wù)費(fèi)，不繳存專項維修資金以及實施其他損害業(yè)主共同權(quán)益行為的，業(yè)主大會可以在管理規(guī)約和業(yè)主大會議事規(guī)則中對其共同管理權(quán)的行使予以限制”的規(guī)定，已不符合實踐需要，面臨修改調(diào)整，地方不宜參考借鑒。
有司法審判機(jī)關(guān)提出，司法實踐中，因業(yè)主未按時交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)、專項維修資金被限制物業(yè)管理表決權(quán)等引發(fā)的案件較多，通常是因業(yè)主大會通過的管理規(guī)約或業(yè)主大會議事規(guī)則對業(yè)主的共同管理權(quán)進(jìn)行限制。其中有的案件，業(yè)主直接請求撤銷管理規(guī)約、業(yè)主大會議事規(guī)則中限制業(yè)主行使共同管理權(quán)的相關(guān)條款；有的案件，業(yè)主基于表決程序違法請求撤銷業(yè)主大會決議�？偟膩碚f，對未按時交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)、專項維修資金等費(fèi)用的業(yè)主，不應(yīng)限制其業(yè)主委員會參選資格、業(yè)主大會參會權(quán)和表決權(quán)等共同管理權(quán)的行使。
三、審查研究意見
綜合各方面意見，全國人大常委會法制工作委員會審查研究認(rèn)為，地方物業(yè)管理條例關(guān)于限制業(yè)主共同管理權(quán)的有關(guān)規(guī)定，一定程度上反映了地方社區(qū)管理的現(xiàn)實需求，但在對公民的民事權(quán)利作出限制時，應(yīng)遵循立法權(quán)限，厘清法律關(guān)系，與《中華人民共和國民法典》、國務(wù)院《物業(yè)管理條例》的相關(guān)規(guī)定和精神保持一致。
首先，從業(yè)主共同管理權(quán)的性質(zhì)上看，業(yè)主共同管理權(quán)基于民事物權(quán)制度產(chǎn)生，是建筑物區(qū)分所有權(quán)的組成部分，除法律規(guī)定、國家
首先，從業(yè)主共同管理權(quán)的性質(zhì)上看，業(yè)主共同管理權(quán)基于民事物權(quán)制度產(chǎn)生，是建筑物區(qū)分所有權(quán)的組成部分，除法律規(guī)定、國家公共利益需要或所有權(quán)人基于自己的意思表示加以限制外，任何組織和個人不得限制�！吨腥A人民共和國民法典》第二百零七條規(guī)定，物權(quán)受法律平等保護(hù)，任何組織或者個人不得侵犯；第二百七十一條規(guī)定，業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利；第二百七十八條規(guī)定，選舉業(yè)主委員會或者更換業(yè)主委員會成員、使用或籌集建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金等事項由業(yè)主依照法定表決程序共同決定。據(jù)此，業(yè)主委員會參選資格、業(yè)主大會參會權(quán)及表決權(quán)等業(yè)主共同管理權(quán)是建筑物區(qū)分所有權(quán)的組成部分，所有權(quán)是絕對權(quán)，效力及于任何人，除法律規(guī)定、國家公共利益需要或所有權(quán)人基于自己的意思表示加以限制外，任何組織和個人不得限制或剝奪。
其次，從民事法律關(guān)系的角度看，業(yè)主不按時交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)、專項維修資金等未履行業(yè)主義務(wù)的行為可能涉及民事違約責(zé)任與侵害物權(quán)的侵權(quán)責(zé)任等，可通過追究其相應(yīng)合同責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任，或適用物權(quán)保護(hù)方式等途徑實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，不宜一概限制或剝奪其所有權(quán)。一方面，以限制所有權(quán)的方式保障物業(yè)服務(wù)合同的履行，或以業(yè)主物業(yè)服務(wù)合同義務(wù)的履行與否作為業(yè)主行使所有權(quán)的前提，一定程度混淆了物權(quán)關(guān)系與合同關(guān)系，不符合《中華人民共和國民法典》的基本原則和法治精神。另一方面，對所有未按時交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)的業(yè)主一概限制或剝奪其共同管理權(quán)，不符合《中華人民共和國民法典》關(guān)于合同履行、物權(quán)救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)合同相對性原則，業(yè)主按時交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)的義務(wù)與物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照合同約定提供服務(wù)的義務(wù)相對應(yīng)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)未按約定提供服務(wù)，業(yè)主可以按照合同約定的情形依法行使先履行抗辯權(quán)或同時履行抗辯權(quán)等維護(hù)自身合法權(quán)益，也可以通過行使共同管理權(quán)調(diào)整物業(yè)服務(wù)合同實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。如果將按時交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)等作為業(yè)主參選業(yè)主委員會等行使共同管理權(quán)的前提條件，將一定程度限制業(yè)主通過意思自治實現(xiàn)自我救濟(jì)的途徑，不符合《中華人民共和國民法典》相關(guān)規(guī)定的立法原意。
第三，從立法權(quán)限上看，地方物業(yè)管理條例可以按照《中華人民共和國民法典》的有關(guān)規(guī)定對業(yè)主大會、業(yè)主委員會成立的具體條件和程序作出規(guī)定，但無權(quán)設(shè)立、變更或消滅業(yè)主參選業(yè)主委員會資格、業(yè)主大會參會權(quán)和投票權(quán)等基于所有權(quán)產(chǎn)生的共同管理權(quán)。《中華人民共和國立法法》第八條規(guī)定，民事基本制度由法律規(guī)定�！吨腥A人民共和國民法典》第二百七十七條規(guī)定，業(yè)主大會、業(yè)主委員會成立的具體條件和程序，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。這里的“業(yè)主大會、業(yè)主委員會成立的具體條件和程序”，主要指業(yè)主大會、業(yè)主委員會成立的人數(shù)、客觀條件、選舉程序和方式等，不包括業(yè)主參選業(yè)主委員會的法定資格以及參加業(yè)主大會、行使投票權(quán)的法定權(quán)利。《中華人民共和國民法典》第二百八十條第一款規(guī)定，業(yè)主大會或者業(yè)主委員會的決定，對業(yè)主具有法律約束力。這里的“決定”指的是業(yè)主按照法定程序通過業(yè)主大會作出的關(guān)于《中華人民共和國民法典》第二百七十八條規(guī)定的業(yè)主共同決定事項的決定，其中沒有限制和剝奪業(yè)主共有管理權(quán)的事項。據(jù)此，地方物業(yè)管理條例作出直接限制業(yè)主委員會參選資格的規(guī)定，或?qū)I(yè)主大會通過管理規(guī)約、業(yè)主大會議事規(guī)則限制業(yè)主的業(yè)主大會參會權(quán)、投票權(quán)等共同管理權(quán)的行使作出引導(dǎo)性規(guī)定，沒有上位法依據(jù)，超越了立法權(quán)限。
綜上所述，部分地方物業(yè)管理條例未加區(qū)分地將業(yè)主未按時交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)、專項維修資金等不履行業(yè)主義務(wù)行為與業(yè)主共同管理權(quán)掛鉤，不適當(dāng)?shù)叵拗屏藰I(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)，超越了立法權(quán)限，混淆了物權(quán)關(guān)系與合同關(guān)系，與《中華人民共和國民法典》、國務(wù)院《物業(yè)管理條例》的有關(guān)規(guī)定不符，應(yīng)予以糾正。此前，全國人大常委會組織開展了《中華人民共和國民法典》涉及法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件專項清理工作，地方人大及有關(guān)方面應(yīng)結(jié)合清理工作，對涉及上述問題的內(nèi)容進(jìn)行梳理研究，及時修改完善相關(guān)規(guī)定，并在以后相關(guān)立法工作中注意把握。
目前江蘇省人大已要求修改，此類文件不合理部分應(yīng)與暫停執(zhí)行
例如
2022《蘇州市住宅物業(yè)管理條例》
昆山市2017年《關(guān)于加強(qiáng)業(yè)主委員會監(jiān)督若干意見（試行）》
昆山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局2023版《業(yè)主大會（業(yè)主委員會）規(guī)范化建設(shè)指導(dǎo)手冊》
